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环境治理需要怎样的经济政策?

马骏 中国人民银行研究局首席经济学家、中国金融学会绿色金融专业委员会主任

  记者徐卫星

  构建绿色政策体系,金融的地位和作用非同小可。中国人民银行研究局首席经济学家、中国金融学会绿色金融专业委员会主任马骏在接受本报记者专访时表示,实现政策绿色化应该更多地研究建立一系列包括绿色金融政策体系在内的、以市场主体激励机制为导向的经济政策,来引导企业、消费者等参与主体更多地生产和消费绿色产品,减少对污染性产品的生产和消费。

  中国环境报:近年来全国出现了大面积雾霾天气,有人认为,空气污染严重是环保部门没有制定足够严格的排放标准,您如何看?

  马骏:迄今为止,环保部门和许多环境方面的学者专家已经提出了大量具体的治理措施,仅北京就提出了80多项措施。这些措施大部分属于技术性的末端治理手段,如脱硫脱硝、提高汽车尾气排放标准和油品标准、加速黄标车报废等。并且在实际操作中,还有许多减排手段是行政性的,包括关停工厂、工地和汽车限行。

  但是研究表明,如果不解决一些更加深层次的经济结构问题,例如重工业比重太高、清洁能源占总能源消费的比重太低、交通出行中公路交通的比重太高、地区之间环境污染的外部性等问题,而仅仅依靠末端手段,那么北京、上海,乃至全国的PM2.5减排政策效果只能达到中长期减排目标的一半左右。而且过度使用行政手段,对经济的短期冲击很大,难以起到推动结构调整的作用。

  中国环境报:导致目前高污染的经济、能源和交通结构的深层次原因是什么?

  马骏:过去,太多的投资进入到了这些污染性的经济、能源和交通项目,而投资于环境治理、节能、清洁能源、清洁交通、清洁建筑等绿色产业的资金太少。剖析深层次原因至少有三个:

  一是政府对市场的干预。即原本依靠市场机制是可以形成一个更有利于环境的资源配置和经济结构的,但政府的政策干预了市场的作用,导致了高污染的经济结构,如极低的工业地价、服务业税负过高等,人为地鼓励了高污染工业的过度发展,抑制了低污染服务业的发展。

  二是市场失灵。由于污染的外部性,仅仅依靠市场机制无法将这些外部性内生化,导致污染性的投资、生产和消费过度。然而目前,政策没有着眼于纠正污染的外部性,导致污染性项目的盈利率过高、绿色项目普遍亏本。

  三是企业和消费者缺乏社会责任感。如果企业和消费者在其目标函数中除了利润和消费享受最大化之外,还包括了对污染产品的厌恶或是对绿色产品的偏好,那么在同样的市场价格之下,污染产品的产量和消费量就会降低,绿色产品的产量和消费量就会提高。但我国的问题在于,由于许多机构投资者不关心环保、企业的污染信息不公开、环保宣传教育不到位以及公众舆论支持绿色经济的力度不够等,使得企业和消费者尚未形成生产和消费绿色产品的氛围。

  中国环境报:能否依靠行政性命令如强制性关停企业等手段推动结构转型?

  马骏:行政性手段可以在短期内降低污染性行业的产出以完成上级分配的“减排指标”,但无法持续、有效地引导资源向绿色产业转移,推动结构转型。

  我们认为,实现结构性调整应该使用经济手段,以改变投资者、企业和消费者的激励机制。这些经济手段应该包括提高资源税税率、开征碳税、大幅提高污染物排放收费标准、降低服务业的间接税税负、控制工业用地供给、大幅提高对清洁能源补贴占财政支出的比重、引入治理雾霾的区域补偿机制、建立绿色金融政策体系等。

  中国环境报:以京津冀地区为例,周边地区排放是北京PM2.5的来源之一,其中河北是北京周边地区排放的重要来源。如何让河北环境污染外部性内部化,应采取怎样的激励政策?

  马骏:从理论上来讲,要让河北内部化外部性,可以有两种做法。一是负面激励:即对河北的重工业征收严厉的税费或采取严厉的行政手段关停重工业企业,或要求安装其无法承受的减排设施。这种做法虽然能够达到减排的目的,但副作用是可能出现经济大幅下降。如果河北没有足够的财力和能力来创造新的就业机会,这种负面激励就会受到抵制,甚至可能达不到效果。

  二是正面激励:即让北京补贴河北,帮助河北企业安装减排设施、将燃煤发电改为天然气发电等。由于有了北京的补贴,河北企业的减排获得了更大的奖励,会倾向于加大减排的力度,从而达到内部化其污染的效果。这样,许多河北企业可以继续运行,避免大规模的失业,同时达到了减排的目的,还可以降低整个京津冀的减排成本和北京本身的减排成本。

  中国环境报:目前,绿色项目的盈利能力弱,社会资本进入绿色行业的意愿不强,可否依靠政府财政支持?

  马骏:在目前市场价格体系和企业的目标函数之下,企业倾向于对污染性产业过度投资,而对绿色项目投资过少。许多绿色项目面临融资难、融资贵的困境。有人说,既然社会资本不太愿意或难以进入绿色行业,政府就应该投资。但是,单靠公共财政来发展是不现实的。

  各种研究表明,我国未来每年绿色投资的需求达到2万亿~4万亿元人民币,而政府财政每年只能拿出3000亿元左右来投资。即使用保守估计的每年两万亿元绿色投资需求作为基数来计算,财政资金最多只能提供15%的绿色投资,85%以上的绿色投资必须来自社会资本。

  中国环境报:如何有效引导投资结构和经济结构向绿色转型?

  马骏:我们认为,应该大力发展绿色金融,建立一个激励绿色投资的政策体系,动员和引导大量社会资本投入到绿色产业中,才能有效推动投资结构和经济结构向绿色转型。

  今年9月,中共中央、国务院发布了《生态文明体制改革总体方案》,第45条首次明确提出要建立绿色金融体系。其中,提到要用贴息、担保等方式来推动绿色信贷,发展绿色产业基金、绿色债券市场、绿色股票指数和相关投资产品,在环境高风险领域建立强制环境责任保险制度,建立强制性的上市公司环境信息披露机制等。这些举措将有效提高金融机构和金融市场向绿色产业配置资源的动力,减少金融体系向污染性产业的投资。以贴息为例,贴息3%就可以撬动100%的贷款本金,也就是用一块钱的政府资金撬动33块钱的社会资本投资绿色产业。

  中国环境报:今后绿色金融政策应在哪些方面着力?

  马骏:根据我们提出的理论框架表明,绿色金融政策需要在四个方面努力:提高绿色投资回报率、降低污染投资回报率、提高投资者的社会责任感、提高消费者对绿色产品的偏好。

  在理论和国际经验分析的基础上,我们对建立中国绿色投资政策体系提出以下建议:1.发行绿色债券,成立中国绿色银行;2.完善对绿色项目的财政贴息机制;3.银行和评级公司在项目评估中引入环境风险因素,完善绿色信贷体系;4.建立环境成本估算体系;5.建立上市公司的环保社会责任规范和信息披露机制;6.成立中国的绿色投资者网络;7.通过环境宣传教育,提高消费者对绿色产品的消费偏好。